Πολιτικοί και αξιωματούχοι: Μπορεί ο σκύλος να χωριστεί από την ουρά του; | Από το βιβλίο του Κρίστοφερ Χιλ «Η εξωτερική πολιτική τον 21ο αιώνα»

Η εξωτερική πολιτική αφορά το πώς αλληλεπιδρούν διαφορετικές κοινωνίες, άλλοτε ανταγωνιζόμενες μεταξύ τους και άλλοτε επιτυγχάνοντας να αναπτύξουν μια συνεργασία σε τακτική βάση. Καλείται να διαχειριστεί τη συνεχή διελκυστίνδα μεταξύ, αφενός, του κράτους, που επιδιώκει να διατηρήσει την ανεξαρτησία του και την αυτοτέλεια της δράσης του και να προωθήσει τα συμφέροντά του, και, αφετέρου, του άμεσου και ευρύτερου εξωτερικού του περιβάλλοντος, που θέτει διαρκώς όρια στη δράση του κράτους.

Με δεδομένη τη θεωρία της ευθύνης του δημόσιου λειτουργού και της υποχρέωσής του να ακολουθεί την κρίση του εκλεγμένου πολιτικού, αλλά και με το προφανές γεγονός ότι ο δημόσιος λειτουργός έχει το μονοπώλιο της εμπειρογνωμοσύνης, της γνώσης των λεπτομερειών και της θεσμικής μνήμης, προκύπτει αναπόφευκτα το ερώτημα αν τον σκύλο τον κουνάει η ουρά του. [«The tail wags the dog», αγγλική έκφραση που περιγράφει μια κατάσταση κατά την οποία το κατώτερο ή το λιγότερο σημαντικό μέλος μιας ομάδας ή μιας δομής έχει τον έλεγχο του συνόλου.] Η εργασία που έχει γίνει στο ζήτημα της γραφειοκρατικής πολιτικής έχει δείξει πειστικά ότι σε ορισμένες περιστάσεις τις παραμέτρους της πολιτικής τις ορίζει η διοίκηση. Είναι γνωστό, για παράδειγμα, ότι πολύ δύσκολα οι πολιτικοί μπορούν να παρέμβουν στις διαδικασίες ανάπτυξης και προμήθειας εξοπλισμών. Ωστόσο, πρέπει επίσης να αναρωτηθούμε αν στη διαμόρφωση της εξωτερικής πολιτικής, με την περιπλοκότητα που τη διακρίνει στην εποχή μας, τον σκύλο είναι λογικό να τον εξετάζουμε χωριστά από την τόσο φουντωτή ουρά που έχει πλέον αποκτήσει.

Η χρήση του όρου official (αξιωματούχος) από τους Αμερικανούς, που δηλώνει τόσο τους πολιτικούς όσο και τους γραφειοκράτες, είναι αποκαλυπτική, καθώς τοποθετεί και τις δύο ομάδες στην κατηγορία των δημόσιων λειτουργών που λογοδοτούν· επομένως, είναι αφελές να θεωρούνται κατά μία έννοια απολίτικοι οι επαγγελματίες λειτουργοί της διοίκησης. Και τούτο δεν είναι πλέον ένα φαινόμενο που χαρακτηρίζει αποκλειστικά τις Ηνωμένες Πολιτείες.

Οι πρόσφατες βρετανικές κυβερνήσεις αντιμετώπιζαν μάλλον με σκεπτικισμό την έννοια της ουδέτερης συμβουλής από τους κορυφαίους δημόσιους λειτουργούς τους, και προέβησαν σε αναδιαρθρώσεις προσωπικού προκειμένου αυτό να απηχεί την ιδεολογία τους. Η κυβέρνηση του Αφρικανικού Εθνικού Κογκρέσου στη Νότια Αφρική ήταν αποφασισμένη, ευλόγως, να τοποθετήσει μαύρους σε ανώτερες θέσεις του υπουργείου Εξωτερικών Υποθέσεων και άλλων υπουργείων, προσπαθώντας ταυτόχρονα να μην αποξενώσει τους λευκούς αξιωματούχους. Η παραδοσιακή αντίληψη σύμφωνα με την οποία οι γραφειοκράτες εξασφαλίζουν τη συνέχεια και την εμπειρογνωμοσύνη αλλά αφήνουν τη στρατηγική χάραξη της πολιτικής στους αιρετούς εκπροσώπους του λαού αποτελεί έναν απόλυτα θεμιτό ιδεότυπο. Οφείλουμε, ωστόσο, να παραδεχτούμε ότι οι γραφειοκράτες διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στη χάραξη της πολιτικής, ακόμη κι αν οι διακριτικές εξουσίες τους γίνονται περισσότερο εμφανείς κατά τη ζωτικής σημασίας φάση της εφαρμογής της πολιτικής. Η ανάλυση πολιτικής, όπως έχει εξελιχθεί από τη δεκαετία του 1960, αποσκοπεί εν γένει στο να παρουσιάσει τη «διαδικασία διαμόρφωσης της πολιτικής» ως ένα οργανικό σύνολο. Στο πλαίσιο της εξωτερικής πολιτικής, ο Ρότζερ Χίλσμαν, η αρχετυπική περίπτωση ανθρώπου που συνδύαζε τη θεωρία με την πράξη, διατύπωσε ένα μοντέλο ομόκεντρων κύκλων που δέχεται ότι υπάρχουν διαφορετικά είδη «κέντρων ισχύος» στην πολιτική διαδικασία, τα οποία ενίοτε ανταγωνίζονται το ένα το άλλο, άλλοτε όμως αλληλεπικαλύπτονται και επιδίδονται σε μια συνεχή αναζήτηση συναίνεσης που βασίζεται σε κοινές αξίες. Στη διαδικασία αυτή πολιτικοί και αξιωματούχοι θα βρίσκονται πλησιέστερα στο κέντρο λήψης της τελικής απόφασης απ’ ό,τι άλλοι, που κινούνται γύρω από την κεντρική ομάδα σε ποικίλους βαθμούς εγγύτητας.

Όπως επισήμανε ο Χίλσμαν, «η διαμόρφωση πολιτικής είναι πολιτική», και οι γραφειοκράτες που είναι υπεύθυνοι για υψηλού επιπέδου αποφάσεις της εξωτερικής πολιτικής είναι πολιτικά ζώα, είτε οι ίδιοι έχουν συναίσθηση αυτού του γεγονότος είτε όχι. Αποτελούν βασικό στοιχείο της ελίτ που εφαρμόζει την εξωτερική πολιτική, μολονότι υφίστανται ολοένα εντονότερες πιέσεις από την κοινωνία του κράτους που εκπροσωπούν.

Οι διαιρέσεις όσον αφορά τις απόψεις και τα συμφέροντα στους κόλπους της ελίτ έχουν κεντρική σημασία, δεν είναι όμως ορθό να ταυτιστούν με τις βαθύτερες μορφές πολιτικής πρακτικής που προκύπτουν από τις συγκρούσεις ανάμεσα σε διαφορετικά συστήματα αξιών και σύνολα κοινωνικών συμφερόντων. Οι διαφορές αυτές έχουν πολύ μεγαλύτερο εύρος και βάθος απ’ ό,τι εκείνες που είναι εμφανείς στους κόλπους της ελίτ της εξωτερικής πολιτικής, είτε ανάμεσα σε γραφειοκράτες και πολιτικούς είτε (το πιθανότερο) ανάμεσα σε ανταγωνιστικά κέντρα εξουσίας που περιλαμβάνουν και πολιτικούς και γραφειοκράτες. Από αυτή την άποψη, ενώ ο σκύλος και η ουρά του κουνιούνται συντονισμένα, το πρόβλημα είναι ότι ο σκύλος προσπαθεί συνήθως να ξεφύγει από τον κύριό του. Όσοι αποκλείονται από τον εσώτερο κύκλο ακόμη δυσκολεύονται να συμμετάσχουν στη διαδικασία καθορισμού των κατευθύνσεων της εξωτερικής πολιτικής, παρότι συχνά οι μεγάλες αποφάσεις έχουν ενίοτε οδυνηρές συνέπειες γι’ αυτούς. Μπορούμε ως εκ τούτου να συμπεράνουμε ότι, ενώ οι πολιτικοί όσο και οι αξιωματούχοι συμμετέχουν από κοινού στη δράση της εξωτερικής πολιτικής, με όρους δημοκρατίας μόνο περιστασιακά και με αμφίβολο τρόπο υπολογίζονται ως δρώντες του λαού.

#Βιβλιοδείκτες #Τεύχος11

Περισσότερα για το βιβλίο: